گروه اقتصادی برهان/ عبدالصمد رحمانی؛

  منابع طبیعی یکی از مهم‌ترین منابع ثروت ملی در جهان محسوب می‌شوند که انتظار می رود درآمدهای حاصل از صادرات آن‌ها برای کشورهای در حال توسعه‌ی صادرکننده‌ی آن، ثروت و رشد اقتصادی به ارمغان آورد. شواهد نشان می دهد که در برخی از این کشورها، ثروت بی‌سابقه و سهل‌الوصول، نه تنها به شکوفایی و قرار گرفتن در مسیر رشد و توسعه منجر نشده، بلکه به شوربختی و فلاکت انجامیده است که در ادبیات اقتصادی از آن به‌عنوان «نفرین منابع» (Resource Curse) یاد می‌شود. برای مقابله با این پدیده، اندیشمندان اقتصادی راهکارهای مختلفی را مطرح نموده اند که از جمله مهم‌ترین آن‌ها، تشکیل «صندوق‌های ثروت ملی» است. بر همین اساس، طی دو دهه‌ی اخیر، صندوق‌های ثروت ملی به‌صورتی فراگیر شروع به فعالیت نموده و گسترش یافته‌اند.
 
براساس ماده‌ی 84 قانون برنامه‌ی پنجم توسعه (مصوب 1389)، صندوق توسعه‌ی ملی، با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده‌ی اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی، در سال 1390 تأسیس شد. در طرف مقابل، استقرار یک نظام تأمین مالی کارآمد، نقش بسزایی را در تأمین منابع مالی مورد نیاز برای رشد اقتصادی ایفا می‌نماید که نظام تأمین مالی فعلی در کشور با برخی ملاحظات و خلأهای عملکردی مواجه است؛ به‌گونه‌ای که نتوانسته است در پشتیبانی از تحقق اهداف توسعه‌ای کشور بالاخص تأمین مالی رشد پایدار، کارکرد مورد انتظار را نمایان سازد. در همین راستا، صندوق توسعه‌ی ملی مأموریت مهمی را به‌منظور توانمندسازی بخش خصوصی از طریق تأمین مالی طرح‌های اقتصادی عهده‌دار شده است و وظیفه‌ی هدایت منابع به سمت سرمایه‌گذاری‌های بخش غیردولتی در حوزه‌های اثرگذار و بخش‌های پیشرو اقتصادی را برعهده گرفته است. در این نوشتار، سعی می­شود که یک ارزیابی کوتاه از وضعیت صندوق توسعه‌ی ملی ارائه شود.
 
اهداف، منابع و مصارف
 
مطابق با سند چشم‌انداز (1404)، صندوق توسعه‌ی ملی باید به یک نهاد مالی توسعه‌گرا، سرآمد در تأمین مالی سرمایه‌گذاری و اثرگذار بر فرایند رشد و توسعه‌ی اقتصادی کشور تبدیل شود که ضمن رعایت اصول اخلاق حرفه‌ای، شفافیت در عملکرد و پرتفوی مناسب سرمایه‌گذاری‌ها، به‌عنوان یک مؤسسه‌ی برتر مالی در سطح ملی و بین‌المللی مطرح باشد و به پشتوانه‌ی ارزش دارایی‌های تحت مدیریت، جزء ده صندوق نخست ثروت ملی در جهان قرار گیرد.
 
مأموریت صندوق توسعه‌ی ملی، تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت خام، گاز، میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده‌ی اقتصادی و حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز، از طریق تأمین مالی طرح‌های اقتصادی و سرمایه‌گذاری در قالب اعطای تسهیلات بانکی به بخش‌های غیردولتی و سرمایه‌گذاری در بازارهای پولی و مالی خارجی است.
 
صندوق توسعه‌ی ملی براساس دو هدف اصلی تشکیل شد که هدف اول آن، توسعه و تعمیق ثروت ملی و تأمین پس‌انداز بین نسلی است که در این بخش، تمرکز بر سرمایه‌گذاری‌های مولد اقتصادی و همچنین ارتقای سرمایه‌های انسانی مورد توجه قرار می گیرد. هدف دوم صندوق توسعه‌ی ملی را می توان توسعه و تقویت نظام تأمین مالی سرمایه‌گذاری بیان کرد که به همین منظور، مدیریت مؤثر فرایند اعطای تسهیلات بانکی به طرح‌های اقتصادی و همچنین مدیریت مؤثر فرایند سرمایه‌گذاری‌های خارجی در بازارهای پولی و مالی مورد توجه قرار می گیرد.
 
جدا از مطالب فوق، که اهداف اصلی صندوق محسوب می شوند، برنامه‌ریزی برای تخصیص بهینه‌ی منابع مالی صندوق توسعه‌ی ملی، اولویت‌بندی فعالیت اقتصادی و تعیین نرخ بازدهی مورد قبول برای طرح‌های اقتصادی و سرمایه‌گذاری، رعایت توازن‌ بخشی و بین‌بخشی در فعالیت‌های اقتصادی با رویکرد توسعه‌ای، رعایت اصول توازن منطقه‌ای در تخصیص و توزیع منابع صندوق توسعه‌ی ملی، شناسایی بازارهای مطمئن پولی و مالی خارجی و ابزارهای نوین سرمایه‌گذاری و همچنین توسعه‌ی ظرفیت‌های عملیاتی سرمایه‌گذاری خارجی از مهم‌ترین مواردی هستند که مطابق با اساسنامه‌ی صندوق توسعه‌ی ملی باید مورد توجه قرار گیرند.
 
برای تحقق این اهداف، جهت‌گیری‌های صندوق توسعه‌ی ملی برطبق اساسنامه‌ی آن، باید به‌سوی سرمایه‌گذاری در بازارهای مالی و پولی داخلی و بین‌المللی باشد و لذا لازم است که منابع صندوق به‌سوی سرمایه‌گذاری‌های با بازده مناسب و کمترین ریسک هدایت شوند که به‌منظور نیل به اهداف فوق منابع صندوق و همچنین مصارف آن به‌صورت مشخص در اساسنامه‌ی صندوق توسعه‌ی ملی مشخص شده اند.
 
مطابق با اساسنامه‌ی صندوق توسعه‌ی ملی، منابع و مصارف صندوق توسعه‌ی ملی عبارت‌اند از:
 
الف) منابع
1.      حداقل 20 درصد منابع حاصل از صادرات نفت (نفت خام، گاز، میعانات گازی و فرآورده­های نفتی).
2.      حداقل 20 درصد ارزش صادرات تهاتری ناشی از صادرات نفت.
3.      افزایش سهم واریزی از منابع بندهای اول و دوم هر سال به میزان سه واحد درصد.
4.      50 درصد مانده‌ی نقدی حساب ذخیره‌ی ارزی در پایان سال 1389 و سال‌های بعد.
5.      منابع قابل تحصیل از بازارهای پولی بین المللی با مجوز هیئت امناء با رعایت قوانین مربوط.
6.       سود خالص صندوق طی سال مالی.
7.      درآمد حاصل از سود موجودی حساب صندوق در بانک مرکزی (معادل میانگین نرخ سود سپرده‌های بانک مرکزی در بازارهای خارجی با محاسبه و پرداخت هر سه ماه یک‌بار)
8.      20 درصد منابع موضوع جزء (د) بند 4 بودجه‌ی سال 1389 کل کشور.
 
ب) مصارف
 
1.      اعطای تسهیلات به بخش‌های خصوصی، تعاونی و بنگاه‌های اقتصادی متعلق به مؤسسات عمومی غیردولتی برای تولید و توسعه‌ی سرمایه‌گذاری‌های دارای توجیه فنی، مالی و اقتصادی.
2.      اعطای تسهیلات صادرات خدمات فنی و مهندسی به شرکت‌های خصوصی و تعاونی ایرانی.
3.      اعطای تسهیلات خرید به طرف‌های خریدار کالا و خدمات ایرانی در بازارهای هدف صادراتی کشور.
4.      سرمایه­گذاری در بازارهای پولی و مالی خارجی.
5.      اعطای تسهیلات به سرمایه­گذاران خارجی با در نظر گرفتن شرایط رقابتی و بازدهی مناسب اقتصادی به‌منظور جلب و حمایت از سرمایه گذاری در ایران با رعایت اصل هشتادم قانون اساسی.
6.       تأمین هزینه‌های صندوق.
 
عملکرد صندوق توسعه‌ی ملی
 
در کشوری مانند ایران که درآمدهای آن وابسته به نفت بوده و تحت‌تأثیر نوسانات جهانی قیمت نفت قرار دارد، با بالا و پایین رفتن قیمت نفت، درآمد عمومی که در قالب بودجه‌ی سالانه منعکس می‌شود نیز دچار آسیب می‌شود. این در حالی است که حتی در دوره‌هایی که درآمدهای نفتی افزایش یافته، با وجود اینکه به منابع اضافه شده، اما اقتصاد از آثار منفی آن در امان نمانده و به اعتقاد کارشناسان و حتی مقامات دولتی، پدیده‌هایی مثل بیماری هلندی و تورمی سنگین را با خود به‌همراه داشته است. در عین حال، هرگاه درآمدهای نفتی نسبت به پیش‌بینی دولت‌ها در بودجه‌ی سالانه کمتر بوده و کاهش محسوسی داشته، اغلب برنامه‌های سالانه‌ی دولت تحت تأثیر کمبود منابع و کسری بودجه قرار گرفته است. اما فراز و فرودهای درآمدهای نفتی و چالش‌های ناشی از آن در حالی همواره برای اقتصاد کشورمان مطرح می‌شود که در سویی دیگر، در برنامه‌های پنج‌ساله‌ی توسعه نیز تأکید بر کاهش وابستگی بودجه‌ی دولت به نفت و خرج این منابع در قالب سرمایه‌گذاری و نه هزینه‌های جاری بوده است.
صندوق توسعه‌ی ملی با ورود 20 درصد از کل درآمد نفتی تأسیس گردید که هر سال به این میزان 3 درصد اضافه می شود تا ضمن کاهش سالانه‌ی وابستگی بودجه به نفت، با جمع‌آوری منابع و اختصاص به بخش خصوصی، زمینه‌های سرمایه‌گذاری فراهم شود.
 
بنابراین برای سال جاری، منابع نفتی طبق قانون بودجه‌ی 93 به‌گونه‌ای تقسیم‌بندی شده است که بانک مرکزی مکلف است از وجوه حاصله، هر ماه به‌طور متناسب، 14.5 درصد را به سهم وزارت نفت و با احتساب سهم سه درصد سال 93 برای صندوق توسعه‌ی ملی، حدود 29 درصد به حساب این صندوق واریز کند. در عین حال، از آنجایی که دولت دهم برای پرداخت عیدانه بین جمعیت کشور در سال 91 حدود 6 هزار میلیارد تومان از صندوق برداشت کرده بود، دولت یازدهم مکلف به پرداخت سالانه دو درصد دیگر برای جبران این بدهی شد. از این رو، در سال جاری حدود 31 درصد درآمدهای نفتی به حساب صندوق واریز خواهد شد و مانده‌ی درآمدها نیز به دولت اختصاص می‌یابد.
 
متأسفانه تاکنون گزارش کاملی در ارتباط با وضعیت صندوق توسعه‌ی ملی و همچنین منابع، مصارف و دارایی‌های صندوق توسعه‌ی ملی منتشر نشده است که برمبنای آن، عملکرد صندوق توسعه‌ی ملی مورد بررسی قرار گیرد و در مورد اهدافی که برای آن تعریف شده است اظهار نظر کرد. برمبنای گزارش منتشرشده توسط صندوق توسعه‌ی ملی، که وضعیت صندوق را تا 5 ماه اول سال 92 نشان می دهد، وضعیت منابع و مصارف صندوق به‌صورت زیر است.
 

 

 

واریزی تا 5 ماه اول سال 92 مبین آن است که بالغ بر 54 میلیارد دلار به حساب صندوق واریز شده و در مجموع رقمی حدود 20 میلیارد دلار بابت مصارف قانونی از حساب صندوق برداشت و تعهد شده است. مانده‌ی حساب صندوق نزد بانک مرکزی رقمی بالغ بر 33 میلیارد دلار بوده است. همچنین بیشترین واریزی به حساب صندوق متعلق به سال 1390 است.
 
 به گفته‌ی مدیرعامل صندوق، میزان درآمدهای ارزی در سال 92 حدود 46 میلیارد دلار بوده که 12 هزار میلیارد آن به حساب صندوق توسعه‌ی ملی واریز شده است. همچنین سرجمع اعتبارات صندوق توسعه‌ی ملی 100 میلیارد دلار است که 60 میلیارد دلار آن مصرف نشده و باقی مانده است؛ یعنی برای این میزان هنوز تعهدی ایجاد نشده است، اما این صندوق حدود 3 هزار میلیارد تومان برای کمک به بخش صنعت و کشاورزی در سه ماهه‌ی ابتدایی سال 93 پرداختی داشته است.
 
نکته‌ی قابل توجه در مورد عملکرد صندوق از بدو تأسیس آن این است که با وجود آنکه هرگونه برداشت دولت و شرکت‌های دولتی از این صندوق کاملاً ممنوع شده بود، اما برداشت‌های دولت قبل برای پرداخت عیدانه، تنخواه اجرای هدفمندی یارانه‌ها و موارد دیگر، راه دولت به این صندوق را باز کرد تا اکنون منتقدان از کارایی نداشتن این صندوق در اقتصاد ملی نالیده و بگویند از این صندوق هم چیزی دست سرمایه‌گذاری مولد و بخش خصوصی را نخواهد گرفت.
 
اگرچه شواهد موجود از عدم دستیابی صندوق به اهداف تعیین‌شده در سال‌های اخیر حکایت دارد، اما نمی توان با قاطعیت بیان کرد که واقعاً صندوق توسعه‌ی ملی به اهداف خود نرسیده یا از مسیر تعریف‌شده برای آن منحرف شده است. لازم است ضمن بررسی وضعیت صندوق و همچنین میزان موجودی دقیق و وضعیت دارایی و بدهی آن، قبل از آنکه صندوق توسعه‌ی ملی نیز به سرنوشت حساب ذخیره‌ی ارزی دچار شود، اقدامات سنجیده ای برای آن انجام شود که اگرچه این کار در دولت یازدهم شروع شده است، اما لازم است که بیشتر به صندوق توسعه‌ی ملی توجه گردد.
 
پیشنهادهایی برای آینده
 
با تأسیس صندوق توسعه‌ی ملی سؤال اساسی این بود که چه تضمینی وجود دارد تا این صندوق به سرنوشت حساب ذخیره‌ی ارزی دچار نشود؟ اهمیت پاسخ به این سؤال زمانی بیشتر خود را نمایان می‌کند که شاخص‌های کلان کشور نشان می‌دهند در عمل تغییری در الگوی رفتاری دولت، ساختار بودجه و روند فزاینده‌ی وابستگی به درآمدها ایجاد نشده است. در چنین شرایطی، طبیعی است صندوق توسعه‌ی ملی نتواند گردآورنده و حافظ پس‌اندازهای ارزی کشور برای نسل‌های فعلی و آتی باشد. حال این سؤال مطرح است که صندوق توسعه‌ی ملی در چه مسیری حرکت کند تا ضمن حفظ منافع نسل‌های مختلف جمعیتی، به اهداف اولیه‌ی تصریح‌شده در اساسنامه‌ی آن برسد؟ به این منظور، لازم است چند نکته را مورد توجه قرار دهیم:
 
 
1.      استقلال صندوق، اقتدار سیاست‌های مالی و تعهد کامل به آن و پرهیز از مداخله‌ی مستقیم صندوق در عملیات اجرایی، سه شرط اساسی در موفقیت صندوق به‌منظور ایفای نقش توسعه‌ای صندوق هستند که لازم است مورد توجه قرار گیرند.
 
2.      از آنجا که جامعه‌ی ما جامعه‌ای در حال گذار به‌سوی توسعه است، با ملاحظه‌ی واقعیت‌های اجتماعی اقتصادی باید بپذیریم که نیازهای توسعه‌ای فراوانی در زمینه‌های زیرساخت‌های اجتماعی و اقتصادی وجود دارد و بنابراین منطقی است که بخشی از درآمدهای صندوق در قالب برنامه‌ی اعطای کمک به این امور اختصاص یابد. همچنین تأمین منابع مالی طرح‌های موجه و مولد بخش خصوصی و نیز تأمین اعتبار برای اجرای طرح‌های انتفاعی بخش دولتی را می‌توان در چارچوب برنامه‌ی اعطای تسهیلات صندوق پوشش داد.
 
 
3.      صندوق در صورتی می‌تواند منجر به ثبات اقتصادی گردد که باعث تزریق نقدینگی مصرفی در سطح جامعه نشود و پایه‌ی پولی را افزایش ندهد که این امر می‌تواند از طریق سرمایه‌گذاری در طرح‌های تولیدی، سرمایه‌گذاری خارجی و... صورت پذیرد و در صورتی که دارایی های صندوق در امور مصرفی همچون کمک به اقشار مختلف جامعه و بالا بردن سطح مصرف مردم صرف گردد، این مهم تحقق نخواهد یافت.
 
4.      صندوق صرفاً نقش پشتوانه‌ی دولت در تأمین کسری‌های احتمالی بودجه، کم کردن نوسانات برون‌زا و نیز پوشش دادن هزینه‌های حوادث غیرمترقبه‌ی ملی را داشته باشد.
 
 
5.      تدوین قوانین و شرایطی که دولت‌ها نتوانند به‌سادگی از منابع صندوق استفاده کنند.
 
6.       گسترش دارایی صندوق و انتخاب ترکیب مناسب دارایی‌ها در قالب یک پرتفوی.
 
 
7.      انتخاب حوزه های مناسب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی (نوع فعالیت اقتصادی و نواحی جغرافیایی).
 
8.      شفافیت‌بخشی به رفتارهای صندوق توسعه‌ی ملی و ارائه‌ی گزارش‌های مالی به مردم. (*)
 
 
*عبدالصمد رحمانی/ دانشجوی دکترای علوم اقتصادی