روابط عمومی صندوق توسعه ملی- ماهنامه تخصصی ثروت ملی، شماره 7


دکتر حیدر مستخدمین‌حسینی معاون مالی و اقتصادی سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، دارای سوابق متعددی در حوزه اقتصادی است: مدیرکلی دفتر امور بازرگانی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، رییس هیأت مدیرة سازمان بورس اوراق بهادار، معاون حقوقی و امور مجلس وزارت امور اقتصادی و دارایی، معاون حقوقی و امور مجلس وزارت امور اقتصادی و دارایی و معاون حقوقی و امور مجلس بانک مرکزی ازجمله کارنامه کاری وی به‌شمار می‌رود. مستخدمین‌حسینی دارای مدرک کارشناسی اقتصاد از دانشگاه علامه طباطبایی، کارشناسی ارشد مهندسی صنایع، کارشناسی ارشد علوم اقتصادی و دکترای مدیریت است. او که سازماندهی، نظارت و ارزیابی فعالیت‌های مالی و اقتصادی ایدرو و اعمال مدیریت کلان بر منابع مالی‌، تهیه طرح‌های توجیهی افزایش سرمایه سازمان و مشارکت در تدوین استراتژی و تهیه برنامه‌های تأمین منابع مالی مورد نیاز و جذب سرمایه‌های خارجی را در دوره کاری جدید پیش‌رو دارد، معتقد است که این روزها شاهد انحرافاتی در پرداخت تسهیلات صندوق توسعه ملی به بخش‌های مختلف اقتصادی هستیم که درصورت ادامه این روند نه تنها ساختار اقتصادی کشور را با مشکلاتی مواجه می‌کند، بلکه صندوق را از اهداف اساسنامه خود که کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی است، دور می‌کند.
او تأکید می‌کند برای این که صندوق به درستی جریان کاری خود را پیگیری کند باید منابع خود را صرف سرمایه‌گذاری‌های مولد و زیرساختی کند؛ چرا که در این صورت هم اهداف اولیه صندوق محقق شده، هم درآمد نفتی که از آن به‌عنوان ثروت ملی یاد می‌شود برای نسل‌های آتی باقی خواهد ماند. برای آگاهی از راهکارهای بهبود عملکرد صندوق، گفت‌وگویی با وی انجام داده‌ایم که در زیر می‌خوانید:


ایده ایجاد صندوق توسعه ملی از کجا آغاز شد؟
   کشور ما در زمینه اقتصاد تقریباً تک‌محصولی است و عمده درآمد آن از طریق نفت و درآمد حاصل از فروش آن تأمین می‌شود‌. بر این اساس از ابتدای سال ۵۷ بحث تدوین سازوکاری با هدف کاهش وابستگی اقتصاد به نفت و تبدیل این درآمد تنها برای هزینه‌های جاری مطرح شد. در آن زمان اعلام شد که باید به سمتی حرکت کنیم که استفاده از نفت به‌عنوان یک ثروت ملی، متعلق به همه نسل‌ها باشد تا با ایجاد سرمایه‌گذاری‌های جدید نسل‌های بعدی نیز از نتایج این سرمایه‌گذاری‌ها منتفع شوند. از این‌رو این امر تبدیل به یکی از آرمان‌های دولت‌هایی شد که بر سرکار آمدند و در این مدت، هیچ دولتی نبود که این هدف و منطق را در رئوس کاری خود قرار نداده باشد. هرچند که هیچ‌گاه در عمل این امر صورت نگرفت. بر این اساس ایجاد صندوقی برای واریز درآمدهای نفتی که در اواخر دولت آقای هاشمی رفسنجانی مطرح شده بود، در دوره نخست دولت آقای خاتمی شکل اجرایی به خود گرفت و حسابی تحت عنوان حساب ذخیره ارزی ایجاد شد. بر اساس پیش‌بینی‌های صورت گرفته مقرر شد که مابه‌التفاوت درآمد حاصل از فروش نفت که همزمان با افزایش قیمت نفت یا ایجاد زمینه برای افزایش تولید که درآمد بیشتری را به‌دست می‌آورد، وارد این حساب شود. بنابراین سقفی که در بودجه سنواتی دیده شده بود در قالب بودجه همان سال تبدیل به ریال شده و وارد خزانه می‌شد و هر عددی بالاتر از آن، وارد حساب ذخیره ارزی شده و تحت عنوان ثروت ملی نگهداری می‌شد.

در آن زمان استفاده از این منابع برای روز مبادا نبود؟ به عبارتی هدف اصلی ایجاد ثروت از درآمد ملی بود یا پس‌انداز برای روز مبادا؟
   هدف اصلی از ایجاد این حساب ایجاد ثروت از درآمد ملی بود اما در عمل هیچ‌گاه این اتفاق نیفتاد و دولت‌ها برای رفع نیاز مسائل جاری خود، اقدام به برداشت از حساب ذخیره ارزی می‌کردند. بنابراین این روند ادامه داشت تا حدود پنج سال گذشته که این حساب به‌طور کامل بسته شد و ذخیره‌ای از آن هم باقی نماند. در این میان تعهداتی باقی ماند زیرا برخی از بنگاه‌های اقتصادی اقدام به دریافت تسهیلاتی برای واردات ماشین‌آلات کرده بودند که باید نسبت به بازپرداخت آن مبالغ اقدام می‌کردند. این در حالیست که تفاوت نرخ ارز در این مدت، بازپرداخت این تسهیلات را تبدیل به چالشی
برای دولت کرده است. در همین راستا در پنج سال گذشته مجلس به کمک دولت و اقتصاددانان تصمیم به انجام کار پژوهشی توسط چند دانشگاه و همچنین مرکز پژوهش‌های مجلس گرفت که براساس آن مقرر شد حساب ذخیره ارزی با سازوکارهای جدیدی به صندوق توسعه ملی تبدیل شود که همه سازوکارها، ضوابط، نحوه جمع‌آوری وجوه و همچنین چگونگی نگهداری آنها در قانون پیش‌بینی شد. همچنین انتخاب هیأت عامل و هیأت امنا انجام شد و همه آنها جنبه قانونی پیدا کرد و در نهایت صندوق کار خود را آغاز کرد.
 تصمیم حاکمیت، دولت و مجلس این بود که با ایجاد این صندوق در هرسال زمانی که بودجه به لحاظ ارز مورد نیاز بسته می‌شود، مابه‌التفاوت آن به صندوق توسعه ملی واریز شود. در همین راستا در سال ۹۲‌، ۲۶ درصد درآمد حاصل از فروش نفت وارد صندوق توسعه ملی شد که در تازه‌ترین اقدام مجلس شورای اسلامی در لایحه بودجه سال ۹۳ این میزان را به ۲۹ درصد افزایش داد تا بودجه جاری کشور به نفت کاهش یابد و به سایر درآمدها نظیر مالیات سوق یابد. همچنین افزایش مالیات بر ارزش افزوده در لایحه بودجه سال آینده نیز با هدف جبران سه درصد پیش‌بینی شده است. همچنین در بودجه سال ۹۳ تکالیفی پیش‌بینی شد تا صندوق توسعه بتواند مبالغی را در اختیار بانک‌های تخصصی قرار دهد تا ضمن این که صندوق از این روش سودی کسب می‌کند، بانک‌ها نیز منابعی را که از صندوق دریافت کردند در اختیار بنگاه‌های اقتصادی که قصد سرمایه‌گذاری دارند بگذارد. هرچند این امر برای توسعه سرمایه‌گذاری پیش‌بینی شده اما نکته مورد توجه در این مسیر این است که سرمایه‌گذاری‌های صورت گرفته توسط صندوق توسعه ملی نباید به هیچ عنوان برای هزینه‌های جاری باشد ضمن آن که هدایت این منابع باید تنها تلقی شدن ثروت ملی بوده و منجر به سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی و زیرساختی برای کشور شود تا منافع آن به نسل‌های آتی هم برسد. بنابراین برای نمونه سرمایه‌گذاری که منجر به افزایش صادرات غیرنفتی می‌شود به این دلیل که ارز مورد نیاز حوزه صنعت و تجارت را افزایش می‌دهد در اولویت استفاده از منابع صندوق توسعه ملی قرار دارد زیرا با ادامه این روند می‌توان با یک سرمایه‌گذاری درست، ظرف مدت ۱۰ سال از وابستگی به نفت رها شویم. بنابراین اگر صندوق بتواند به وظایف خود همان‌گونه که در اساسنامه دیده شده پایبند باشد و سرمایه‌گذاری‌هایی که انجام می‌دهد بعد از مدت کوتاهی برای نمونه سه سال بعد، به ثمر بنشیند و دستاورد صادراتی آن بتواند ارزآوری برای کشور به همراه داشته باشد، می‌توان ظرف این ۱۰ سال، صادرات غیرنفتی را به ۱۰۰ میلیون دلار افزایش داد. درحال حاضر این یکی از اهداف اصلی ایجاد صندوق توسعه ملی است و پس از رسیدن به این هدف وجوهی که از فروش نفت وارد این صندوق می‌شود، صرف سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی شده و سرمایه‌گذاری‌های بعدی را آسان‌تر خواهد کرد؛ کاری که نروژ و عربستان در سال‌های قبل انجام دادند. البته در سال ۱۳۳۲ و در زمان نخست‌وزیری دکتر مصدق نیز درخواست‌ها برای قطع وابستگی به نفت وجود داشت؛ زیرا تجربه کشورهای دیگر مبنی بر ایجاد صندوقی با هدف وازیر وجوه درآمد حاصل از فروش نفت مدنظر قرار گرفته بود البته هنوز هم این صندوق‌ها با موجودی بالای هزار میلیارد دلار در کشورهای توسعه یافته فعال هستند و به‌عنوان یک توان و پشتوانه بالا در اقتصاد به‌شمار می‌روند.

منظور شما از هزینه‌کرد منابع صندوق توسعه ملی در سرمایه‌گذاری زیرساختی و کلیدی چیست؟
   در مطالعات‌ انجام شده در کشور، عمده بحث توقف صدور نفت خام به مرور زمان و تبدیل آن به فرآورده نهایی ازجمله فرآورده‌های نفتی، صنایع پتروشیمی و صنایع پایین دستی پتروشیمی بود که مطالعات آن در سال‌های گذشته در سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران نیز انجام شد.
درهمین راستا نتیجه سرمایه‌گذاری‌هایی که از زمان ریاست‌جمهوری آقای هاشمی‌رفسنجانی در صنعت نفت و همچنین عسلویه انجام شد تبدیل به چندین پالایشگاه شده که در حال حاضر صادرات بالایی دارند. به‌گونه‌ای که با مشاهده آمارها به این نتیجه می‌رسیم که حجم وسیعی از صادرات ما به جز نفت خام، محصولات شیمیایی است، به‌طوری که بخش وسیعی از صادرات غیرنفتی به صنعت پتروشیمی اختصاص دارد که نشان می‌دهد این ظرفیت در صنایع پایین دستی پتروشیمی وجود دارد. بنابراین آمارها نشان می‌دهد محصولات پایین دستی پتروشیمی، مورد نیاز صنایع کشور، منطقه و همچنین دنیا است. درنتیجه، این بخش این توانمندی را دارد که ارزهای متناسبی را برای کشور به‌همراه داشته باشد. بنابراین منظور از سرمایه‌گذاری زیربنایی، به این معناست که نگاه صادراتی بر روی محصول بنشیند و فقط به‌دنبال مصرف داخلی نباشیم. معتقدم برای این که صندوق توسعه ملی تبدیل به منبعی برای گسترش ثروت شود باید سرمایه‌گذاری‌های صندوق توسعه ملی با این نگاه و رویکرد صورت بگیرد.
در همین راستا قدم بعدی تکمیل چرخه‌هایی است که در آن زمینه‌ها ارزبری از کشور داریم، مانند صنایع حمل و نقل که شامل صنعت هوایی و صنایع دریایی است. در حال حاضر سرمایه‌گذاری در صنایع هوایی به اندازه‌ای است که روزانه ۱۲ تا ۱۵ پرواز به سمت کیش انجام می‌شود اما در مقابل سرمایه‌گذاری در صنایع دریایی به اندازه‌ای است که یک کشتی مسافربری برای انتقال مسافران از بندرعباس به سمت دبی وجود ندارد. این سرمایه‌گذاری در حالی انجام نشده که این‌گونه سرمایه‌گذاری‌ها ماندگار بوده و نه تنها ارزبری کشور را کاهش می‌دهد بلکه برای کشور ارزآوری نیز به‌همراه دارد. بنابراین صندوق توسعه ملی باید منابع خود را صرف این‌گونه سرمایه‌گذاری‌ها کند.

نگاهی که پیش از این به حساب ذخیره ارزی و در حال حاضر به صندوق توسعه ملی وجود دارد این است که باید همانند یک بانک عمل کرده و نسبت به تأمین مالی بخش‌هایی که با کمبود منابع مالی مواجه هستند، اقدام کند در حالی‌که، این وظیفه صندوق نیست. در همین راستا در بودجه ۹۳ نیز مواردی از این دست برای صندوق در نظر گرفته شد. آیا این روند صحیح بوده و با اساسنامه صندوق همخوانی دارد؟ به اعتقاد شما باید چه اقداماتی انجام داد تا این نگاه اصلاح شده و صندوق در مسیر حفظ منافع کشور حرکت کند؟
   در حال حاضر شاهد انحراف در استفاده از منابع صندوق توسعه هستیم. آن‌چه ایده اصلی ایجاد صندوق توسعه ملی در چند سال گذشته بود، فاصله گرفتن دولت از فروش نفت خام و فرآورده‌های نفتی، پتروشیمی و صنایع زیردستی پتروشیمی بود. بنابراین جهت‌گیری صندوق توسعه ملی نباید به سمتی باشد که ما را درگیر استفاده از منابع صندوق توسعه ملی در هزینه‌های جاری بنگاه‌های اقتصادی و کمبود سرمایه در گردش کند. مشکل ایجاد شده در حساب ذخیره ارزی‌، بسته‌شدن و در نهایت تبدیل آن به صندوق توسعه ملی نیز به همین دلیل بود. بنابراین نمایندگان مجلس نیز باید به این موضوع توجه داشته باشند که منابع صندوق توسعه ملی و یک اصل کلی را فدای توسعه منطقه انتخابی خود نکنند؛ زیرا اجرایی کردن برخی طرح‌ها منابع صندوق توسعه ملی را فدا خواهد کرد. همه ما دِینی به کشور داریم و باید برای توسعه کشور تمام تلاش خود را انجام دهیم بنابراین نباید به بهانه توجه به اهمیت یک منطقه، شهر یا استان منابع و ثروت ملی را فدا کنیم. اصل استفاده از منابع صندوق توسعه ملی باید این باشد که طرح‌های توجیه‌پذیر، درآمدزا و صادراتی که برای کشور صرفه‌جویی ارزی به همراه دارند در اولویت دریافت منابع قرار گیرند.
همچنین طرح‌هایی که منافعی برای نسل‌های بعدی به همراه دارند نیز باید به راحتی قادر به استفاده از منابع صندوق باشند. در غیر این صورت، صندوق به اهداف خود نخواهد رسید. در حال حاضر که با کمبود منابع مواجه هستیم به جای محکم‌تر بستن کمربندها و کاهش هزینه‌ها و صرفه‌جویی، به استفاده از منابع صندوق توسعه ملی روی آورده‌ایم. در حالی که این روند پیکره و ساختار صندوق را به مرور ضعیف می‌کند و زمانی که پایه این پیکره جوان و تازه شکل گرفته، ضعیف باشد، حرکت‌های بعدی تنها تکرار گذشته خواهد بود. بنابراین مسئولیت اجتماعی که دولت و مجلس باید به کار ببرند جلوگیری از به انحراف رفتن منابع صندوق توسعه ملی است. زمانی که در بودجه ۹۳ واریز ۲۶ درصدی درآمد نفتی به صندوق، به ۲۹ افزایش می‌یابد نگاه مثبتی شکل گرفته است اما نکته مورد توجه این است که نباید در بودجه بعدی، درآمدهای پس‌انداز شده را وارد هزینه‌های جاری کنیم.

به‌نظر شما مهم‌ترین چالش‌های صندوق در سال‌های آینده چیست؟آیا تحریم‌ها و کاهش ورودی درآمدها نگرانی اصلی است، یا افزایش نیازهای دولتی، سرمایه‌گذاری و سرمایه در گردش معضل اصلی صندوق توسعه ملی خواهد بود؟
   فعالیت رو به افزایش صندوق ملی یک ارتباط خطی با شرایط سیاسی کشور دارد که در حال حاضر با بحث مذاکره ارتباط پیدا کرده است و هرچه این مذاکرات بهتر پیش برود، منابعی که در صندوق توسعه ملی جمع می‌شود به مراتب بیشتر خواهد شد که نتیجه آن هم این است که می‌توان این منابع را در پروژه‌های اصلی‌تر کشور که در وهله نخست صنعت نفت است هزینه کرد؛ چرا که ۸۵ درصد اقتصاد ما وابسته به نفت بوده و سرمایه‌گذاری در این مزیت‌ها که دنیا و منطقه دنبال آن هستند از ضروریات است. اما اگر در این میان مذاکرات با صبر بیشتری باشد به‌طور قطع شاهد آثار آن در صندوق توسعه ملی نیز خواهیم بود و چالشی اساسی در صندوق ایجاد خواهد شد. بنابراین، این امر بحث متغیر برون‌زاست. چالشی که در حال حاضر وجود دارد این است که علاقمندی بالایی برای دستیابی به منابع صندوق توسعه ملی در همه حوزه‌ها وجود دارد در حالی که باید به این موضوع توجه کرد که این منابع نباید جز برای سرمایه‌گذاری‌هایی که صرفه‌جویی ارزی به همراه دارند، باشد. براین اساس هر عاملی که این روند را خدشه‌دار کند، مهم‌ترین چالش صندوق خواهد بود.

برخی معتقدند در حال حاضر به‌دلیل این که بانک‌ها قادر به تأمین نیازها و انتظارات مالی نیستند، انتظارات از صندوق توسعه ملی بابت تأمین مالی سایر بخش‌ها افزایش یافته است، آیا با این نظریه موافقید؟
   هم‌اکنون در اقتصاد ملی عادت بدی ایجاد شده که اقتصاد ما را به بانک وصل کرده و تمام انتظارات تنها از سیستم بانکی است، درصورتی که در حال حاضر بیشتر بانک‌ها تجاری بوده و تأمین‌کننده منابع کوتاه‌مدت هستند. در کنار بانک‌ها بازار سرمایه قرار دارد که باید تأمین‌کننده منابع بلند‌مدت باشد اما هنوز سازوکاری برای تأمین منابع مالی از طریق بازار سرمایه تدوین نشده و همه انتظارات تنها به سمت بانک‌ها رفته است. اگر ‌اکنون اقدام به ساخت اتوبان و جاده می‌‌کنیم وجوه آن را از پس‌انداز مردم می‌گیریم درحالی که این وظیفه بانک‌ها نیست که وارد فرآیند بلندمدت شود. بنابراین بسیاری از منابع به‌همین دلیل قفل و بخش دیگری از منابع بانک‌ها نیز تبدیل به مطالبات معوق شده است.
در حال حاضر گفته می‌شود حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان مطالبات معوق وجود دارد اما معتقدم که این ارقام به ۲۰۰ هزار میلیارد تومان هم می‌رسد. نظام بانکی نیز برای دریافت این مطالبات به دریافت‌کنندگان این تسهیلات اعلام کرده که سود زمان دریافت را پرداخت کنند تا قادر به تمدید مهلت زمان دریافت اصل مبلغ باشد. بنابراین با این شرایط حدود ۵۰ درصد نقدینگی کشور در اقتصاد قفل است در حالی که نیاز ما به سرمایه‌گذاری با توجه به میزان اشتغالی که مورد نیاز است، بسیار بالاتر از این رقمی است که نزد بانک‌ها قرار دارد.
در اصطلاح اقتصادی بانک‌ها پولی را که نزد خود نگه می‌دارند پول داغ می‌نامند در حالی که ناچار از رد کردن این مبالغ هستند زیرا برای بانک‌ها صرف نمی‌کند وجوهی را که دریافت کرده حتی یک روز نگهداری کنند. بنابراین مدیریت نقدینگی باید به اندازه‌ای قوی باشد که به محض دریافت وجوه بتواند نسبت به هزینه‌کرد آن اقدام کند و با سود آن کار را بچرخاند در غیر این صورت برای او ایجاد هزینه خواهد کرد که در این مرحله صندوق توسعه می‌تواند به بانک‌ها کمک کند. در حال حاضر با کاهش یک سومی ارزش پول ملی در اقتصاد مواجه هستیم اما در این مدت سرمایه بانک‌ها به این میزان افزایش نیافته است که لازم است دولت نسبت به افزایش سرمایه بانک‌های دولتی و خصوصی اقدام کند. پیش از این و قبل از کاهش ارزش پول ملی نیز بانک‌ها با کمبود منابع مواجه بودند اما به شکل امروزی نبود، امروز در کنار این موضوع نیاز به نقدینگی بنگاه‌های صنعتی نیز سه برابر شده این در حالیست که همان یک برابر قبلی هم به آن‌ها داده نمی‌شود زیرا منابعی در اختیار بانک‌ها نیست. بنابراین به جای اصلاح نظام بانکی به سراغ صندوق توسعه ملی و درآمدهای موجود در آن می‌رویم. در این راستا کاری که صندوق توسعه ملی می‌تواند انجام دهد، این است که منابع صندوق با هدف افزایش سرمایه بانک‌ها با سود مشخص به بانک‌های خصوصی و دولتی قرض داده شود و ظرف دو سال، آنها موظف به بازپرداخت آن به صندوق باشند. این یک میانبر برای اصلاح ساختار بانک‌ها است زیرا بانک‌ها در حال حاضر چنین درآمدی برای افزایش سرمایه ندارند. در همین حال نباید تجدید ارزیابی بانک‌ها با هدف افزایش نقدینگی آنها مطرح شود زیرا این امر دستاوردی برای آنها نخواهد داشت. بنابراین استقراض از صندوق توسعه ملی با سود مشخص می‌تواند منجر به بهبود شرایط بانک‌ها شود. در حال حاضر اضافه برداشت بانک‌ها از بانک مرکزی همراه با سود ۳۴ درصدی است و به‌طور قطع مطرح شدن پیشنهاد استقراض بانک‌ها از صندوق توسعه ملی نه تنها با استقبال خوبی از سوی بانک‌ها همراه خواهد بود بلکه می‌تواند از بار تقاضاهای صندوق توسعه نیز بکاهد.

به‌عنوان سؤال پایانی، انتظار دارید مدیریت صندوق چگونه عمل کند تا این چالش‌ها نتواند صندوق را از اهداف خود دور کند و موفق به کار خود ادامه دهد؟

   باید صندوق را تنها با نگاه صرف اقتصادی مانند یک شرکت اداره کرد. بحث اصلی دیگر، شکل‌گیری ایجاد ثروت است زیرا در اقتصاد، نفت به‌عنوان ثروت تلقی می‌شود و با ایجاد این صندوق در تلاش برای کاهش وابستگی اقتصاد به نفت بوده‌ایم بنابراین با این دیدگاه، موجودی این صندوق باید بتواند کارایی اقتصادی به همراه داشته باشد. پس لازم است صندوق توسعه ملی را از دریچه صرف اقتصادی نگاه کرد و حرکت‌هایی که توسط این صندوق انجام می‌شود تنها به‌دنبال بازدهی مثبت باشد. صندوق توسعه ملی نباید به‌دنبال پروژه‌هایی با بازدهی منفی برود بلکه باید در راستای کاهش نیاز ارزی کشور و افزایش درآمد حاصل از صادرات محصولاتی که توسط منابع صندوق، سرمایه‌گذاری شده برود. این نگاه می‌تواند صندوق و در نهایت کشور را به موفقیت برساند، در این راستا اگر شرایط نامناسبی به‌وجود آمد باید مردم را در جریان واقعیت‌ها گذاشت. بیش از ۳۰ سال از انقلاب گذشته و کاهش وابستگی اقتصاد به نفت از اهداف اصلی بوده است. بنابراین باید اکنون که شرایط برای تحقق این هدف فراهم شده، دست به دست هم بدهیم و برای تحقق این هدف همدیگر را کمک کنیم.

رسول رازقندی